Một số vấn đề về công tác xây dựng, thẩm định Nghị Quyết, Quyết định quy phạm pháp luật

Cập nhật ngày :11/07/2017
Theo quy định của Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015 (VBQPPL) thẩm định dự thảo các văn bản quy phạm pháp luật là một hoạt động, một giai đoạn của quy trình xây dựng và ban hành VBQPPL nhằm đảm bảo chất lượng, nội dung, hình thức của dự thảo trước khi trình cơ quan nhà nước có thẩm quyền xem xét, ban hành.

 

Thẩm định VBQPPL thực chất là hoạt động tiền kiểm về tính hợp hiến, hợp pháp cả về nội dung, hình thức, thủ tục xây dựng, ban hành văn bản và thẩm định về sự cần thiết phải ban hành văn bản, phạm vi đối tượng của văn bản, tính khả thi của các vấn đề nêu trong dự thảo VBQPPL...( bao gồm thẩm định đề nghị xây dựng Nghị quyết của HĐND cấp tỉnh và thẩm định dự thảo Nghị quyết QPPL của HĐND trước khi thẩm tra của các Ban HĐND; thẩm định Quyết định quy phạm pháp luật của UBND)
Một trong những nhiệm vụ, quyền hạn cơ bản của Sở Tư pháp là thẩm định dự thảo các VBQPPL thuộc thẩm quyền ban hành của HĐND và UBND cấp tỉnh theo quy định của pháp luật. Khi thực hiện cơ chế thẩm định VBQPPL, Sở Tư pháp được xem như là “người gác cổng về mặt pháp lý”, và kiểm soát thủ tục hành chính ngay từ thể chế giúp hoàn thiện dự thảo các VBQPPL trước khi cơ quan có thẩm quyền thông qua hoặc ký ban hành.
Hoạt động thẩm định là một giai đoạn không thể thiếu trong quá trình ban hành VBQPPL của HĐND, UBND tỉnh. Nếu các Sở Tư pháp không phát hiện ra những nội dung trái pháp luật này thì hệ thống VBQPPL của HĐND, UBND các tỉnh sẽ đi ngược lại với hệ thống VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên. Với tư cách là cơ quan tham mưu, các Sở Tư pháp có trách nhiệm đưa ra những đánh giá cơ bản và trung thực nhất, giúp cơ quan soạn thảo biết được nội dung nào đúng, nội dung nào sai để kịp thời chỉnh sửa trước khi trình HĐND, UBND tỉnh ban hành. Chỉ có thông qua công tác thẩm định thì mới có thể đánh giá được những mặt được và chưa được của dự thảo văn bản. Nếu Sở Tư pháp không thực hiện tốt công tác thẩm định, bỏ lọt văn bản trái thẩm quyền, văn bản có nội dung trái pháp luật hoặc văn bản không bảo đảm tính khả thi, không phù hợp với thực tế, không bảo đảm về hình thức văn bản sẽ làm ảnh hưởng lớn đến niềm tin của tổ chức và công dân đối với tính nghiêm túc của pháp luật.
Có thể nói, từ khi Luật ban hành văn bản QPPPL năm 2015, Nghị định 34/2016/NĐ-CP ngày 14/5/2016 quy định chi tiết một số điều và biện pháp thi hành Luật ban hành văn bản quy phạm pháp luật cùng có hiệu lực kể từ ngày 1/7/2016, công tác thẩm định của các Sở Tư pháp đối với các dự thảo VBQPPL của HĐND, UBND ở Thái Bình đang dần được thực hiện đúng quy định về trình tự thủ tục ban hành và nâng cao chất lượng. Nội dung thẩm định đã chú trọng đánh giá tính hợp hiến, hợp pháp, có tính phản biện cao, góp phần đảm bảo tính khả thi và nâng cao chất lượng dự thảo văn bản. Quy trình thẩm định văn bản đã có cải tiến nhiều so với trước đây, như việc thảo luận tập thể gần như bắt buộc đối với dự thảo VBQPPL có nội dung phức tạp liên quan đến nhiều ngành, lĩnh vực. Thông qua hoạt động thẩm định, các Sở Tư pháp đã phát hiện nhiều văn bản không đúng thẩm quyền, không phù hợp với quy định của cơ quan nhà nước cấp trên, mâu thuẫn, chồng chéo với văn bản của chính mình. Các ý kiến thẩm định của các Sở Tư pháp đã được các cơ quan chủ trì soạn thảo nghiên cứu, tiếp thu, chỉnh lý dự thảo văn bản. Công tác thẩm định VBQPPL của các Sở Tư pháp đã được lãnh đạo HĐND, UBND các tỉnh đánh giá cao, thể hiện sự tin tưởng thông qua việc chỉ ký ban hành văn bản khi đã có ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp. Điều này phản ánh sự nỗ lực của các Sở Tư pháp trong việc phấn đấu trở thành “người gác cổng” đáng tin cậy của HĐND, UBND tỉnh trong việc ban hành chính sách, pháp luật, đồng thời cho thấy Sở Tư pháp ngày càng khẳng định được vị trí, vai trò của mình trong việc tham mưu giúp HĐND, UBND tỉnh xây dựng và ban hành VBQPPL. Thực tế cho thấy, 100% các dự thảo VBQPPL đều được gửi Sở Tư pháp thẩm định, những ý kiến trong báo cáo thẩm định của Sở Tư pháp được cơ quan soạn thảo tiếp thu, kịp thời chỉnh sửa, hoàn thiện trước khi trình cơ quan có thẩm quyền ban hành.
Thực hiện Nghị định số 63/2010/NĐ-CP ngày 08/6/2010 của Chính phủ về kiểm soát thủ tục hành chính và Thông tư số 07/2014/TT-BTP ngày 24/02/2014 của Bộ Tư pháp hướng dẫnđánh giá tác độngthủ tục hành chính và rà soátđánh giá thủ tục hành chính,việc đánh giá tác động TTHC đối với các dự thảo văn bản quy phạm pháp luật tại các sở, ban, ngành thuộc Ủy ban nhân dân tỉnh được tiếp tục quan tâm và ngày càng đi vào nền nếp, qua đó góp phần nâng cao chất lượng quy định TTHC của tỉnh. Sở Tư pháp đã thực hiện đầy đủ việc góp ý và thẩm định về quy định TTHC. Các góp ý được các Sở, ngành chủ trì soạn thảo tiếp thu, chỉnh sửa theo đúng quy định của pháp luật.
Đối với các quy định thủ tục hành chính được tham chiếu toàn bộ từ các văn bản của Trung ương, các Sở, ngành không phải đánh giá tác động thủ tục hành chính. Đối với các văn bản được luật giao hoặc theo đặc thù của tỉnh đều được các sở, ngành đánh giá tác động đầy đủ theo các Biểu mẫu tại Thông tư 07/2014/TT-BTP ngày 24/02/2014 của Bộ Tư pháp đảm bảo tính hợp pháp, hợp lý và có chi phí tuân thủ thấp.
Những khó khăn, vướng mắc trong việc thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp
 
Một là, chưa quy định cụ thể phương pháp thẩm định từng nội dung trong phạm vi thẩm định mà chỉ dừng lại ở việc hướng dẫn nghiệp vụ
HĐND và UBND cấp tỉnh ban hành các văn bản để thực hiện chức năng quản lý nhà nước ở địa phương cũng như quyết định những chủ trương, biện pháp để phát triển kinh tế - xã hội ở địa phương. Đây là trường hợp khó thẩm định vì có những vấn đề phát sinh ở địa phương cần giải quyết kịp thời, nhưng văn bản cấp trên chưa quy định nên chưa có cơ sở pháp lý vững chắc để ban hành văn bản. Hầu hết các dự thảo văn bản này rất khó được thông qua. Thực tế, cơ quan soạn thảo và UBND phải tổ chức nhiều cuộc họp bàn bạc, thảo luận, mất nhiều thời gian, công sức.
Hai là, áp lực về tiến độ. Thực tế, HĐND chỉ được quyền quyết định và thông qua các nghị quyết tại hai kỳ họp trong năm. Thời gian của mỗi kỳ họp rất hạn chế (khoảng 03 ngày) với khối lượng công việc rất lớn nên trước mỗi kỳ họp HĐND, dự thảo nghị quyết gửi Sở Tư pháp thẩm định cùng trong một khoảng thời gian, trong khi biên chế Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp không nhiều. Đây cũng là một trong những khó khăn, ảnh hưởng đến chất lượng thẩm định VBQPPL của Sở Tư pháp.
Ba là, Trong quá trình góp ý cũng như thẩm định văn bản QPPL có quy định thủ tục hành chính Sở Tư pháp cũng gặp một số khó khăn, vướng mắc như:
Các Sở, ngành chủ trì soạn thảo VB QPPL không chủ động đánh giá tác động thủ tục hành chính trước khi Phòng KSTTHC, Sở Tư pháp cho ý kiến và thẩm định mà thụ động sau khi có yêu cầu đánh giá tác động thủ tục hành chính của Sở Tư pháp.
Mặc dù đã hướng dẫn nghiệp vụ đánh giá tác động thủ tục hành chính cho các cán bộ đầu mối thực hiệ nhiệm vụ kiểm soát thủ tục hành chính nhưng việc đánh giá tác động thủ tục hành chính là công việc khó đối với các cán bộ, công chức tại các Sở, ngành chủ trì soạn thảo. Mỗi khi có thủ tục hành chính cần phải đánh giá tác động thì công chức Sở tư pháp phải hướng dẫn cho cán bộ, công chức soạn thảo từ đầu gây mất nhiều thời gian, công sức.
Còn một số Sở, ngành chưa tiếp thu chỉnh sửa toàn bộ những ý kiến đóng góp về thủ tục hành chính của Sở Tư pháp trong các dự thảo văn bản QPPL có quy định thủ tục hành chính dẫn đến các quy định thủ tục hành chính trong một số văn bản QPPLchưa cụ thể, đầy đủ, dễ đọc, dễ hiểu và có thể áp dụng được ngay.
Một số văn bản QPPL có quy định thủ tục hành chính nhưng chỉ viện dẫn theo các điều khoản tại các văn bản của Trung ương dẫn đến việc khi áp dụng thực hiện, giải quyết phải tra xét nhiều văn bản khác nhau cùng lúc.
Bốn là, việc xác định trách nhiệm của các bên có liên quan đối với trường hợp cơ quan soạn thảo không thống nhất với ý kiến thẩm định của Sở Tư pháp (cơ quan chuyên môn về lĩnh vực chuyên ngành và cơ quan chuyên “gác cổng về mặt pháp lý” “ vênh nhau”). Thực tế, do nhu cầu phải quản lý, phải điều chỉnh quan hệ xã hội mới phát sinh, phải đảm bảo quyền và lợi ích hợp pháp của tổ chức, cá nhân trong lĩnh vực đó, nên trường hợp này cơ quan ban hành(HĐND và UBND) có xu hướng ưu tiên ban hành văn bản theo đề nghị của cơ quan soạn thảo.
Về kiểm soát thủ tục hành chính trong các văn bản ưu tiên cơ quan chuyên môn này cũng sẽ dẫn đến nhiều thủ tục hành chính bọ quy định thêm dẫn đến sai sót khi thực hiện phải sửa đổi, bổ sung  hoặc thay thế trong quá trình rà soát hàng năm.
Một số vấn đề nhằm nâng cao hiệu quả của công tác thẩm định văn bản quy phạm pháp luật của Sở Tư pháp
Thứ nhất, cần mẫu hóa báo cáo thẩm định, đảm bảo Sở Tư pháp có ý kiến, kết luận thẩm định đầy đủ, cụ thể, chi tiết, sát với đặc điểm của mỗi dự thảo VBQPPL, tránh việc thẩm định theo lối mòn, hình thức.
Thứ hai, cần xác định rõ giá trị pháp lý của báo cáo thẩm định và trách nhiệm của cơ quan thẩm định. Báo cáo thẩm định là kết quả của quá trình nghiên cứu, xem xét, đánh giá dựa trên các quy định pháp luật, thể hiện qua ý kiến của Sở Tư pháp, có thể là đề nghị cơ quan soạn thảo chỉnh sửa, có thể là đưa ra kiến nghị để UBND cấp tỉnh xem xét hoặc có thể là kiến nghị bãi bỏ, hủy bỏ, đình chỉ việc thi hành một văn bản khác... Điều đó cho thấy báo cáo thẩm định có giá trị pháp lý bắt buộc thực hiện. Cần quy định trách nhiệm pháp lý trong công tác soạn thảo, thẩm định VBQPPL nếu văn bản đó sau ban hành bị phát hiện trái với Hiến pháp, không đúng thẩm quyền, hình thức, trình tự, thủ tục được quy định tại Luật Ban hành văn bản quy phạm pháp luật năm 2015, trái với VBQPPL của cơ quan nhà nước cấp trên.
Thứ ba, mỗi Sở, ngành, UBND huyện, thành phố cần có một cán bộ pháp chế và cán bộ chuyên trách thực hiện nhiệm vụ kiểm soát thủ tục hành chính.
Chính phủ bố trí kinh phí riêng cho công các xây dựng, thẩm định và kiểm soát thủ tục hành chính từ Trung ương đến địa phương tránh tình trạng ban hành Thông tư về mức chi nhưng không có khoản chi thực tế.
Thứ tư, cần quy định rõ tiêu chuẩn của cán bộ, công chức làm công tác thẩm định VBQPPL và cán bộ làm công tác KSTTHC đảm bảo đạt hai điều kiện cần và đủ. Điều kiện cần là trình độ pháp luật và điều kiện đủ là kinh nghiệm, trình độ chuyên ngành khác để nâng cao chất lượng thẩm định văn bản. Mặt khác, cần bố trí, tổ chức hợp lý công việc, nhân sự của Phòng Xây dựng và kiểm tra văn bản QPPL của Sở Tư pháp, khắc phục tình trạng văn bản thẩm định tập trung vào hai đợt kỳ họp Hội đồng nhân dân, gây quá tải công việc cho cơ quan thẩm định trong thời gian này.
                                                                    
Nguyễn Mạnh Dương
 
 
Thông báo - Yết thị
Số lượt truy cập